Es war eine bequeme Regelung - zumindest für jene Staaten, deren Grenzen nicht zu den Außengrenzen des Schengenraums gehörten: Laut dem Dublin-System müssen Asylbewerber in jenem Land ihren Antrag stellen, in dem sie zuerst den Boden der EU betreten. Die Leidtragenden waren vor allem Griechenland und Italien. Und als die Flüchtlinge im Sommer 2015 nicht mehr zu Hunderten oder Tausenden, sondern zu Hunderttausenden nach Europa strömten, kollabierte das System vollends.


Jetzt stellt die EU-Kommission ihre lange angekündigten Reformideen vor. Doch anstatt wie ursprünglich angekündigt Gesetzesentwürfe vorzulegen, gibt es nun erst einmal nur Vorschläge. Und ob sie umgesetzt werden, ist mehr als fraglich. Denn auch sie setzen im Kern auf etwas, das es bisher nicht gab: die freiwillige Bereitschaft aller EU-Staaten, Flüchtlinge aufzunehmen.

Laut dem Papier, das SPIEGEL ONLINE vorab vorlag, schlägt die Kommission zwei Modelle vor:

Option 1 entspricht im Großen und Ganzen dem bisherigen System, allerdings ergänzt um einen "Fairness-Mechanismus". Anhand eines vorher festgelegten Verteilungsschlüssels sollen andere Staaten einem besonders belasteten Land Flüchtlinge abnehmen. Einen solchen Vorschlag hatte die EU-Kommission bereits im September unterbreitet, und er wurde auch von der deutschen Regierung favorisiert. Allerdings scheiterte er an der strikten Weigerung insbesondere osteuropäischer Staaten, einen solchen verpflichtenden Mechanismus zu akzeptieren.

Option 2 sieht vor, dass Asylbewerber in einem EU-Staat ihren Antrag stellen und dann innerhalb der Union verteilt werden - ebenfalls anhand eines Schlüssels, der die Größe eines Landes, seinen Reichtum und seine Aufnahmekapazitäten berücksichtigt. Auch familiäre Bindungen der Bewerber sollen ein Faktor sein. Das, so heißt es in dem Papier der Kommission, wäre eine "grundlegende Änderung" des bisherigen Systems.

Darüber hinaus enthält das Dokument noch eine weitere, radikalere Idee - wenn auch vorsichtig formuliert: Die Entscheidung über Asylanträge könnte von der nationalen auf die EU-Ebene verlagert werden, etwa an die EU-Asylagentur Easo. Es gäbe dann einen "einzigen und zentralisierten Entscheidungsprozess", heißt es.

Allerdings scheint die Kommission zu ahnen, dass die EU-Staaten derzeit kaum bereit sein dürften, die Kontrolle über die Asylverfahren aus der Hand zu geben. Eine so "weitreichende Lösung", die einer vollständigen Neuordnung des Asylsystems gleichkäme, sei "kurz- und mittelfristig schwer vorstellbar", heißt es in dem Entwurf.

Skeptische Reaktionen schon vor der Veröffentlichung

Außerdem müssten die Flüchtlinge auch in diesem System durch einen festgelegten Schlüssel verteilt werden. Wie schwer das durchzusetzen ist, zeigt schon die Tatsache, dass selbst die im vergangenen Sommer gegen den Widerstand osteuropäischer Staaten beschlossene Verteilung von nur 160.000 Flüchtlingen aus Italien und Griechenland kaum vorankommt. Die jüngsten Terroranschläge haben die Situation nochmals erschwert. So hat die polnische Regierung nach den Attacken in Brüssel erklärt, überhaupt keine Flüchtlinge mehr aufnehmen zu wollen.

Entsprechend skeptisch klingen die Reaktionen auf die Vorschläge der Kommission schon vor deren offizieller Veröffentlichung. Die CSU-Europapolitikerin Monika Hohlmeier etwa betonte, man müsse zwar "zügig zu einem geregelten und anwendbaren Verfahren kommen". Doch ob die Ideen der Kommission die Lösung sind, ließ sie offen. Auch Volker Kauder, Chef der Unionsfraktion im Bundestag, gab sich zurückhaltend. "Ein noch stärker harmonisiertes europäisches Asylrecht wäre ein erheblicher Gewinn", sagte der CDU-Politiker. "Da vielleicht am Ende die EU-Verträge verändert werden müssten, wird das aber nicht so schnell gehen."

Die SPD-Europaabgeordnete Birgit Sippel griff die EU-Kommission scharf dafür an, dass sie keinen ambitionierten Gesetzesvorschlag vorlege, sondern noch immer "zwischen verschiedenen Optionen herumlaviere". "Den Schmu kleiner Korrekturen machen wir nicht mit", sagte die Sozialdemokratin. "Dublin ist eine Katastrophe. Wir brauchen eine radikale Reform."
Die Menschenrechtsorganisation Pro Asyl weist auf rechtliche Probleme der Kommissionsvorschläge hin. So müsse es die Möglichkeit geben, dass Flüchtlinge gegen negative Asylentscheide klagen könnten. "Man müsste den Europäischen Gerichtshof zu einem Ersatz für Verwaltungsgerichte ausbauen", sagte Pro-Asyl-Geschäftsführer Günter Burkhardt der "Neuen Osnabrücker Zeitung". "Das würde den Gerichtshof aber überfordern." Der Vorstoß der EU-Kommission sei ein politisches Manöver, "um davon abzulenken, dass in Griechenland derzeit das Asylrecht durch Eilverfahren und Abschiebungen in die Türkei ausgehebelt wird".

Ohnehin ist das Papier der EU-Kommission nur eine Diskussionsgrundlage. Die ursprünglich bereits für März angekündigten konkreten Gesetzesvorschläge sollen frühestens im Mai folgen.

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