Die Zeit drängt. Wenn zur nächsten Bundestagswahl - voraussichtlich im Herbst 2021 - ein neues Wahlrecht gelten soll, muss sehr bald eine Entscheidung her, denn schon in wenigen Monaten starten die Vorbereitungen. Dann beginnen die Parteien mit den Kandidatenaufstellungen. Für eine Änderung wäre es dann zu spät.

Der Bundestag ist aktuell zu groß, da sind sich im Grunde alle einig. 709 Sitze hat das Parlament in dieser Legislaturperiode, die Sollgröße liegt bei 598. Scheitert die Wahlrechtsrefom, dann droht, so befürchten Experten, aus dem XL-Bundestag ein XXL-Bundestag zu werden - mit 800 Abgeordneten oder mehr. Genau kann das niemand vorhersagen. Doch je schwächer die starken einstigen Volksparteien werden und je kleinteiliger das Parteiensystem wird, desto wahrscheinlicher ist ein noch einmal größerer Bundestag.

Das hätte nicht nur Platzprobleme in den Berliner Bundestagsgebäuden zur Folge. Es wäre auch teuer, hätte Auswirkungen auf die Funktionsfähigkeit des Parlaments und das Vertrauen der Bürger in die repräsentative Demokratie. "Ein Parlament, das es nicht schafft, seinem eigenen Wachstum Grenzen zu setzen, verliert den Respekt der Bürger", warnte jüngst Bundestagsvizepräsident Thomas Oppermann (SPD) im SPIEGEL.
Das Problem ist bekannt, doch die Lage ist vertrackt: Anderthalb Jahre hatte Bundestagspräsident Wolfgang Schäuble (CDU) mit einer Arbeitsgruppe aller Fraktionen nach einem gemeinsamen Reformvorschlag gesucht, bis sie im Frühjahr scheiterte. Das Projekt geriet anschließend etwas in Vergessenheit, nun, da es langsam eng wird, kommt wieder Bewegung in die Debatte. Ohne dass eine Lösung in Sicht wäre.

Eine Wahlrechtsreform kann das Wesen der Demokratie verändern, das macht sie kompliziert. Sie berührt außerdem unmittelbar die Interessen der Abgeordneten, um deren Karrieren es geht, und die der Parteien und ihrer Machtbasis im Parlament. Vor diesem Hintergrund müsste eine Reform eine ganze Reihe Bedingungen erfüllen, die selbst bei größter Kompromissbereitschaft kaum zusammenzubringen zu sein scheinen.

• Der Bundestag soll nicht zu groß werden, am besten wie vorgesehen nur 598 Abgeordnete haben. Deshalb sind Überhang- und Ausgleichsmandate ein Problem - und deshalb wird überhaupt an einer Reform gearbeitet.
• Jeder Wähler soll wie bisher zwei Stimmen haben, eine Erststimme für Direktkandidaten und eine Zweitstimme für die Parteien. Über ein komplett anderes Wahlsystem wird kaum geredet.
• Die Sitzverteilung soll sich an den Zweitstimmanteilen orientieren. Das ist die Idee einer Verhältniswahl, in der jede Stimme gleich viel zählt. Deshalb müssen Überhangmandate ausgeglichen werden. Das Bundesverfassungsgericht hat klargestellt, dass es allenfalls mit etwa 15 Überhangmandaten ohne Ausgleich leben kann.
• Wer seinen Wahlkreis gewinnt, soll ein Mandat bekommen - das ist die Personalisierung der Verhältniswahl. Deshalb kann man nicht einfach Überhangmandate streichen, sonst gäbe es Wahlkreise ohne Abgeordnete und Wahlkreissieger ohne Mandat.
• Wahlkreise sollten nicht zu groß werden, damit noch eine Bindung der Abgeordneten an die Menschen im Wahlkreis besteht. Deshalb kann man die Zahl der Wahlkreise nicht einfach stark verringern.
• Es sollten für jede Partei Abgeordnete aus dem ganzen Land einziehen. Deshalb kann man für Überhangmandate nicht einfach beliebig Landeslistenmandate der Parteien streichen, wie es bei der internen Verrechnung passiert.
• Das Wahlrecht ist für eine Demokratie so zentral, dass es nicht politisiert werden und nicht zum Mittel von Machtkämpfen werden soll. Deshalb soll ein reformiertes Wahlrecht möglichst einmütig beschlossen werden.

CDU und CSU haben bisher keinen gemeinsamen Vorschlag gemacht. Die CSU lehnt eine Reduzierung der Wahlkreise strikt ab. In der CDU wächst mittlerweile die Offenheit für eine Wahlkreisreform, es gibt aber auch viele, die genau das nicht wollen. Sie argumentieren, Wahlkreisabgeordnete seien besonders verwurzelt und bürgernäher. Und Fakt ist auch: Die Unionsparteien gewinnen in den Bundesländern besonders viele Wahlkreise, sie profitieren daher auch am stärksten von Überhangmandaten.

Ein Beispiel: Die CSU gewann in Bayern bei der Bundestagswahl 2017 alle 46 Wahlkreise, nach Zweitstimmen standen ihr aber nur 39 Sitze zu - macht sieben Überhangmandate. Die CDU holte Überhangmandate in gleich zehn Ländern.

Drei Ideen aus der Union stehen im Raum: Bundestagspräsident Schäuble hat vorgeschlagen, die Zahl der Wahlkreise von 299 auf 270 zu verringern. Zudem solle es erst nach 15 Überhangmandaten einen Ausgleich für die anderen Fraktionen geben. Genau deswegen ist der Vorschlag für die kleineren im Bundestag vertretenen Parteien inakzeptabel: Er würde die Mehrheitsverhältnisse verzerren und nur Schäubles Fraktion helfen, heißt es aus der Opposition. Darüber hinaus könne das Modell nicht verlässlich dafür sorgen, dass der Bundestag klein bleibt, dazu wäre die Wahlkreiszahl immer noch zu hoch.

Der zweite Vorschlag kommt von der CSU: Sie will alles lassen wie bisher, aber eine Höchstgrenze definieren, von 650 oder 690 Sitzen. Alle Direktmandate wären weiter garantiert, deshalb wäre zwar die Gesamtgröße eindeutig festgelegt, aber dafür würde eine Verzerrung der Mehrheitsverhältnisse in Kauf genommen.

Der dritte Vorschlag findet sich in einem Brief von 24 Unionsabgeordneten an ihren Fraktionschef, der vor Weihnachten lanciert wurde. Sie wollen ein sogenanntes Grabenwahlsystem, bei dem Erststimme und Zweitstimme gar nicht verrechnet werden. Die Union könnte so mit weniger als 40 Prozent der Zweitstimmen in die Nähe der absoluten Mehrheit kommen. Die Opposition hat diese Idee scharf zurückgewiesen.

Die SPD
Auch große Teile der SPD stehen Modellen mit weniger Wahlkreisen kritisch gegenüber - weil die Genossen trotz insgesamt schwacher Ergebnisse immer noch viele Wahlkreise gewinnen. 2017 holte die Partei so drei Überhangmandate.

Bisher hat die SPD keine einheitliche Position formuliert und keinen bekannten eigenen Vorschlag gemacht. Die Fraktionsspitze verhandelt regelmäßig mit der Union - sie drängt auf einen koalitionsinternen Kompromiss. Es gibt aber auch Sympathien in der Fraktion für andere Konzepte, auch für das der Opposition.

FDP, Linke und Grüne
Die drei Oppositionsfraktionen FDP, Linke und Grüne haben im Herbst einen eigenen Vorschlag vorgelegt, fertig ausgearbeitet als Gesetzentwurf. Er sieht eine Vergrößerung des Bundestags von 599 auf 630 Abgeordnete vor und eine Reduzierung der Wahlkreise von 299 auf 250. Überhangmandate würden vollständig mit Listenmandaten verrechnet, was dazu führen könnte, dass ganze Landeslisten von Parteien nicht zum Zug kommen.

Dieser Vorschlag würde Simulationsrechnungen zufolge in den meisten Fällen dazu führen, dass der Bundestag die Sollgröße einhält. Er hat auch in der SPD Unterstützer und hätte Chancen auf eine Mehrheit - aber eben gegen sehr große Teile der Union. Das Problem ist auch: Für einen Neuzuschnitt der Wahlkreise noch vor der nächsten Bundestagswahl dürfte es zu spät sein, denn dieser Neuzuschnitt würde sich nicht nur nach geografischen und demografischen Gegebenheiten richten. Es geht dabei auch um Politik: Welche Partei hat wo ihre Hochburgen? Wie könnte ein Neuzuschnitt die Mehrheitsverhältnisse verändern?

Die AfD
Die AfD schlägt vor, den Bundestag insgesamt zu verkleinern, auf etwa 500 Abgeordnete, und die Zahl der Direktmandate am Zweitstimmenergebnis auszurichten: Überhangmandate würden abgeschnitten, in den Bundesländern fielen zuerst die Wahlkreissieger mit den schlechtesten Ergebnissen weg.

Dadurch wären Wahlkreise unbesetzt und Menschen, die nach geltendem Recht einen Wahlkreis gewonnen haben, dürften nicht in den Bundestag. Der Vorschlag hat keine Chance auf Umsetzung.

Eine neue Idee
Seit einigen Wochen kursiert in Berlin eine weitere Idee, die der Wissenschaftler Robert Vehrkamp von der Bertelsmann Stiftung ersonnen hat. Er meint, man müsse nur einen Satz im Bundeswahlgesetz ändern, nämlich die Regel, nach der derjenige seinen Wahlkreis gewinnt, der die meisten Erststimmen auf sich vereinigt. Wahlkreissieger wäre demnach nicht der mit den meisten Erststimmen, sondern der oder die mit den meisten "durch Zweitstimmen gedeckten Erststimmen". Damit sollen Überhangmandate der Vergangenheit angehören.

Zuerst würde wie gewohnt bestimmt, welcher Partei nach Zweitstimmen in den Bundesländern wie viele Mandate zustehen. Nur so viele Direktmandate stünden ihr dann aber auch zu. Für das Beispiel Bayern bei der Wahl 2017 hätte das bedeutet: Trotz der 46 vorne liegenden Wahlkreisbewerber zögen nur 39 in den Bundestag ein. Wahrscheinlich jene sieben mit den schwächsten Erststimmenergebnissen hätten das Nachsehen. Damit der Wahlkreis trotzdem repräsentiert wird, ginge der Wahlkreisbewerber einer anderen Partei nach Berlin, wahrscheinlich der zweitplatzierte.

Vehrkamp erklärt die Idee mit einer Metapher: In einem Staffellauf gewinne der Läufer mit der schnellsten Einzelzeit (Erststimmen im Wahlkreis) auch nicht automatisch eine Medaille, sondern nur, wenn auch der Rest des Teams schnell genug ist (Zweitstimmen).

Im Regelfall würde dieser Vorschlag den Bundestag auf 598 Abgeordnete begrenzen, eine Sitzverteilung nach der Zweitstimme garantieren, die Wahlkreise unangetastet lassen und dafür sorgen, dass jeder Wahlkreis durch ein Direktmandat vertreten ist. Aber: Das Modell geht gegen die Gewohnheit, dass der mit den meisten Stimmen auch gewinnt, und erfordert deshalb ein grundsätzliches Umdenken.

Schwer vorstellbar, dass sich die Unionsparteien darauf einlassen und einen gewonnenen Wahlkreis der Konkurrenz überlassen. Aus den Oppositionsfraktionen dagegen ist Sympathie und Offenheit für diesen Vorschlag zu hören, FDP, Linke und Grüne wären bereit, darüber zu sprechen. Sie würden damit schon zwei Reformen mittragen und erhöhen damit den Druck auf die Regierungsfraktionen - die haben noch keinen einzigen gemeinsamen Vorschlag gemacht.

spiegel

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